Po Valstybės kontrolės stogu veikiančios fiskalinės institucijos vaidmuo

Nuo 2015 m. Valstybės kontrolė atlieka fiskalinės institucijos funkcijas ir yra fiskalinės drausmės taisyklių laikymosi stebėtoja. Ši institucija tarsi ateities kartų advokatė stebi, ar valstybės finansai valdomi tvariai. Šiuo tikslu Valstybės kontrolė antrus metus iš eilės parengė Valdžios sektoriaus finansų tvarumo ataskaitą, kuria siekia atskleisti būsimus iššūkius bei tvarumo problemas. Šiame straipsnyje (komentare) pateikiamos esminės ataskaitos įžvalgos.

Tvarumo ataskaitos projekcijų horizontas – 20–60 metų

Metinėms valstybės biudžeto pajamoms ir išlaidoms reikšmingą įtaką daro verslo ciklas ir politikos formuotojų trumpalaikiai tikslai. Trejų metų biudžeto pajamų ir išlaidų rodiklių nepakanka tam, kad galėtume įvertinti vykdomos fiskalinės politikos „sveikatą“ ir jos poveikį valstybės skolos lygio kitimo tendencijai. Analizuojant, ar vykdoma fiskalinė politika yra tvari, valdžios sektoriaus finansų rodiklius reikia projektuoti ilgesniam nei vidutinis laikotarpis horizontui.

Ilguoju laikotarpiu ekonomikos ir viešųjų finansų raidą fundamentaliai veikia gyventojų skaičius ir amžiaus struktūra. Nereikia laiko mašina nukeliauti 30 metų į ateitį, kad sužinotum gyventojų skaičių ir jo struktūrą pagal amžių. Suminiai gimstamumo, tikėtinos gyvenimo trukmės ir migracijos rodikliai yra labai inertiški, todėl nesudėtinga projektuoti, kiek po keliasdešimties metų bus 65 metų amžiaus grupės žmonių arba kiek naujagimių tuo metu pagimdys vaisingo amžiaus moterys. Gimstamumas Lietuvoje mažėjo nuo 1990 m. ir 2002 m. pasiekė 1,2 suminį gimstamumo rodiklį, kuris nurodo kiek vidutiniškai vaikų per savo gyvenimą pagimdo moteris. Vėliau gimstamumas pradėjo augti ir 2015 m. sudarė 1,7. Daroma prielaida, kad ateityje gimstamumo rodiklis artės prie 1,85. Be to, gyventojų skaičiaus mažėjimą Lietuvoje lemia ir ekonominių priežasčių sąlygota emigracija. Projektuojama, kad grynoji migracija (emigracijos ir imigracijos srauto skirtumas) nuosaikiai mažės, tačiau dar iki 2050 metų išliks neigiama. Tikėtina gyvenimo trukmė nuo gimimo Lietuvoje taip pat viena trumpiausių Europos Sąjungoje. Labiausiai buvo sumažėjusi 1994 metais ir siekė 68,6 metus. Nuo 1994 m. lėto augimo laikotarpį keitė mažėjimo etapas, tačiau nuo 2007 metų stebimas lėtas augimas. 2015 metais tikėtina gyvenimo trukmė sudarė 74,6 metus. Ateityje projektuojamas nuoseklus tikėtinos gyvenimo trukmės didėjimas iki 78,6 metų 2050 m.

Lietuvos visuomenės senėjimo mastas pasaulio kontekste

Šiuo metu pasaulyje gyvena 2 mlrd. vaikų ir šis skaičius nekis iki 2100 metų. Tuo tarpu, senjorų skaičius nuo dabar esamų 600 mln. išaugs iki 2,5 mlrd. arba 4 kartus. Visam pasauliui 2070 m. bus ypatingi tuo, kad nuo šių metų pasaulyje gyvens daugiau senjorų nei vaikų. Europa šį lūžį pasieks 2025 metais.

Lietuvoje 2006 buvo tie metai, kai vaikų ir senjorų dalys gyventojų struktūroje buvo lygios 16 proc. Nuo 2006 m. vaikų dalis kito nedaug, o senjorų augo ir šiuo metu siekia 20 proc. Nuo 2020 iki 2040 metų augimas dar labiau paspartės ir 2047 m. trečdalį Lietuvos gyventojų sudarys senjorai.

Ilgojo laikotarpio projekcijos atskleidžia reformų reikalaujančias sritis

Rengiant ilgalaikes ekonomikos ir fiskalinių rodiklių projekcijas remiamasi nekintančios politikos prielaida. Šių projekcijų pagrindu inicijuojamos svarbios pensijų sistemos, būtinosios sveikatos ir ilgalaikės priežiūros, švietimo reformos, kurių parengimas ir priėmimas trunka vidutiniškai trejus metus, todėl artėjančius iššūkius būtina numatyti keliais dešimtmečiais anksčiau. Pavyzdžiui, sudėtinga būtų pensinį amžių padidinti penkeriais metais nuo tam tikrų metų sausio 1 d., tačiau susitarti, kad po penkerių metų pensinis amžius ilgėja po 2 mėn. kas pusę metų, yra įmanoma.

Lietuvos valstybės finansų tvarumo vertinimas

Fiskalinis tvarumas iš esmės priklauso nuo to, ar šiuo metu vykdoma fiskalinė politika yra pajėgi susidoroti su artėjančiais demografiniais iššūkiais, tai yra, augsiančiomis su senėjančia visuomene susijusiomis išlaidomis. Lietuva pagal Europos Komisijos vertinimą, pastaruosius šešerius metus pagal ilgojo laikotarpio fiskalinio tvarumo rodiklį buvo priskiriama vidutinės rizikos kategorijai. Ilgojo laikotarpio fiskalinis tvarumas tapo kaip tam tikras atskaitos taškas, kurio atžvilgiu valstybės, tame tarpe ir Lietuva, pradėjo pensijų sistemų reformas, siekdamos tapti mažos rizikos šalimis.

Pagal 2016 metų fiskalinės institucijos atliktą finansų tvarumo vertinimą, valdžios sektoriaus finansai buvo netvarūs. Tam įtaką darė išaugsiančių išlaidų pensijoms, būtinajai sveikatos ir ilgalaikei priežiūrai projekcijos. Iš jų didžiausias išlaidų augimas buvo projektuojamas  pensijoms: nuo esamo 6,8 proc. BVP lygio buvo projektuojama, kad 2036 m. šios išlaidos sieks 8,0 proc. BVP. Po ataskaitos paskelbimo priimto socialinio modelio pakeitimai, susiję su pensijų sistema, iš esmės pakeitė projektuojamų išlaidų pensijoms augimo kryptį. Nepaisant to, kad vyresnių nei 65 metų amžiaus žmonių skaičiaus dalis gyventojų struktūroje per artimiausius 30 metų išaugs nuo 20 proc. iki 33 proc., o darbingo amžiaus žmonių skaičius sumažės, išlaidos pensijoms 2036 metais sudarys tiek pat, kiek šiuo metu – 6,8 proc. BVP, o 2047 m. sumažės iki 6,4 proc. BVP.

Fiskalinė institucija vertina visą paveikslą, o ne vieną atskirą detalę. Žvelgiant siaurai atrodytų, kad socialinio draudimo senatvės pensijų apskaičiavimo formulės pakeitimu finansų tvarumas pasiektas, nes ateityje išlaidos pensijoms ne tik neaugs, bet net ir mažės. Tačiau žvelgiant į visą visumą, matyti, kad pensijos sistemos pajamų ir išlaidų subalansavimas pasiekiamas per pajamų pakeitimo normos sumažinimą. Pajamų pakeitimo norma apibrėžiama kaip paskirtos pensijos ir metais prieš išėjimą į pensiją gautų darbo pajamų santykis.

Paveiksle pateikta pajamų pakeitimo normos projekcija rodo, kad net kartu su kaupimo fonduose sukaupta pensijos dalimi, pakeitimo norma sumažės nuo 35 proc. 2018 m. iki 27 proc. 2047 m. Turint galvoje, kad vis didesnę elektorato dalį sudarys vyresnio nei 65 metų amžiaus rinkėjai, mažai tikėtinas toks žemas išlaidų pensijoms lygis. Todėl Valdžios sektoriaus finansų tvarumo 2017 m. ataskaitoje pateikiama pagrindinė išvada – ilgojo laikotarpio valdžios sektoriaus finansai yra tvarūs, tačiau išlieka grėsmė socialiniam tvarumui, todėl ateityje išlaidos pensijoms greičiausia gali būti didesnės nei projektuojama. Tai reiškia, kad nors Lietuva dabar priklausys mažos rizikos fiskalinio tvarumo kategorijai, pagrindo atpalaiduoti fiskalinės drausmės taisykles nėra. Būtina didinti santykines valstybės pajamas mažinant šešėlinės ekonomikos mastą arba atsisakyti tam tikrų valstybės funkcijų finansavimo. To nepadarius, valstybės skola viršytų 60 proc. BVP lygį ir būtų netvari.

Sveikata ir ilgalaikė priežiūra senėjančios visuomenės kontekste

Kitos sritys, kurių perspektyvos senėjančios visuomenės aplinkoje klausimais Lietuvoje yra mažai diskutuojama, yra būtinoji sveikatos ir ilgalaikė priežiūros. Remiantis Statistikos departamento negalutiniais duomenimis, 2015 m. būtinajai sveikatos priežiūrai iš valdžios sektoriaus buvo išleista 1,6 mlrd. Eur. Analizuojant šias išlaidas, tenkančias vienam gyventojui pagal amžių, vidutiniškai daugiau išlaidų patiriama naujagimiui gimus – 806,7 eurų per metus. Vėliau jos yra reikšmingai mažesnės, tačiau nuo 40 metų amžiaus sparčiai auga: vidutiniškai vieno penkiasdešimtmečio gydymui 2015 m. buvo išleista 588,2 eurai, o aštuoniasdešimtmečio – 1019,8 eurai. Didėjant vyresnio amžiaus žmonių skaičiui gyventojų struktūroje, projektuojama, kad bendros valdžios sektoriaus išlaidos būtinajai sveikatos priežiūrai augs nuo 4,9 proc. BVP lygio 2016 metais iki 5,6 proc. BVP lygio 2047 metais. Rengiantis šiems iššūkiams, būtina galvoti apie esamą būtinosios sveikatos priežiūros sistemos efektyvumą bei galimus būsimų įsipareigojimų finansavimo šaltinius.

Ilgalaikės priežiūros išlaidos skiriamos negalinčių dirbti žmonių pajamų užtikrinimui, taip pat negalinčių savimi pasirūpinti žmonių slaugai namuose arba institucinei priežiūrai. Užsienyje institucinė priežiūra apima svarbią senjorų namų tinklo grandį, kuri Lietuvoje nėra išvystyta. Remiantis Statistikos departamento negalutiniais duomenimis, 2015 m. ilgalaikei priežiūrai iš valdžios sektoriaus buvo išleista 351 mln. eurų. Analizuojant šias išlaidas, akivaizdu, kad jos taip pat stipriai koreliuoja su amžiumi: 2015 m. septyniasdešimtmečio ilgalaikei priežiūrai išleista 150,6 eurų, o vyresnių nei 90 metų amžiaus – 2188 eurų arba beveik 15 kartų daugiau.

Pagal Valstybės kontrolės finansų tvarumo 2017 m. ataskaitoje pateiktas projekcijas, šiuo metu išlaidos ilgalaikei priežiūrai sudaro 0,9 proc. BVP, o 2047 m. sudarys 1,9 proc. BVP.

Finansai tvarūs „ant popieriaus“, tačiau…

Politikos formuotojams po jų įvykdomų reformų gali atrodyti, kad valstybės finansai tvarūs, tačiau fiskalinės institucijos pareiga parodyti, kieno sąskaita pasiekiamas šis tvarumas. Lietuvos skolos augimo tendencija yra tvari, tačiau prie žodžio „tvari“ reikėtų dėti žvaigždutę ir mažomis raidelėmis apačioje užrašyti: jei politikos formuotojai ateityje nepadidins pensijų. Ši žvaigždutė reiškia, kad tvarumo problema niekur nedingo, todėl fiskalinės drausmės taisyklių laikymasis absoliučiai privalomas. Kalbant apie pensijų sistemos tvarumą, dažnai teigiama, kad problemas išspręstų sienų atvėrimas. Vis pamirštama, kad imigrantams taip pat reikės teikti viešąsias švietimo ir gydymo paslaugas bei mokėti senatvės pensijas, todėl tvarumui tai teigiamo poveikio neturėtų. Tvarumą reikšmingai didintų šešėlinės ekonomikos masto mažinimas. Taip pat Valstybės kontrolės atliktas finansų tvarumo vertinimas atskleidžia, kad būtina galvoti apie būtinosios sveikatos ir ilgalaikės priežiūros sričių parengimą senėjančios visuomenės iššūkiams. Apie šiuos iššūkius Lietuvoje dar nediskutuojama.