A.Dulkys

Valstybės kontrolė „Veido“ rengiamuose rinkimuose šįmet pelnė geriausios valstybės institucijos vardą. Vertindamas šios žinybos darbą Seimo kontrolierių įstaigos vadovas Augustinas Normantas pavartojo holizmo sąvoką, kuri reiškia įsitikinimą, kad visuma yra daugiau nei jos dalių suma.

Arūnas BRAZAUSKAS

A.Normantas „Veidui“ pasakė: „Manau, kad Valstybės kontrolės vadovo holistinis požiūris į finansinių ir žmogiškųjų išteklių darnaus paskirstymo svarbą prisideda prie valstybės finansinės drausmės bei valstybės raidos.“ Atėjo laikas paklausti valstybės kontrolierių Arūną Dulkį, koks jo vadovaujamos įstaigos santykis su valstybės visuma.

– Jūsų įstaigos pavadinime žodžiai „Aukščiausioji audito institucija“ gerokai didesni už žodžius „Valstybės kontrolė“.

– Mūsų institucijos pavadinimas, jo keliamos asociacijos žadina visai kitokius lūkesčius negu tai, kam mūsų institucija yra sukurta. Valstybės kontrolė – istorinis pavadinimas. Tarpukario Lietuvoje buvo institucija tokiu pavadinimu. Atkūrus nepriklausomybę buvo perimta ir šalies Konstitucijoje įtvirtinta daug istorinių pavadinimų ir sąvokų: Seimas, Lietuvos bankas, litas, taip pat ir Valstybės kontrolė. Tai gerai, bet pasaulis keičiasi. Atkūrėme nepriklausomą Lietuvą, bet pasąmonėje liko daug senų baimių, pavyzdžiui, „liaudies kontrolė“ ar įstaigos, kurių pavadinimų santrumpų nė nesinori ištarti. Buvo daugybė dalykų, tokių kaip inspekcija, revizija, pirminė ir paskesnė kontrolė, kurie buvo mūsų kasdieninio gyvenimo dalis, tačiau sąvokos „auditas“ žmonės nežinojo. Nepriklausomybės laikais baimių sumažėjo, atsirado juokas: buvo tik revizoriai, o pradėję gerai dirbti ir nusipirkę „Audi“ automobilius jie tapo auditoriais.

Kitaip tariant, lūkesčiai, kuriuos sukuria institucijos pavadinimas, ir tai, kuo iš tiesų užsiima institucija, neatitinka. Nesena apklausa parodė, kad apie 2 proc. piliečių mano, jog ir viešojo transporto keleivių kontrolė yra mūsų užduotis.

Lūkesčiai, kuriuos sukuria institucijos pavadinimas, ir tai, kuo iš tiesų užsiima institucija, neatitinka. Nesena apklausa parodė, kad apie 2 proc. piliečių mano, jog ir viešojo transporto keleivių kontrolė yra mūsų užduotis.

Kai kas mano, kad mūsų darbas susijęs tik su teisėsauga – kvotomis, bylomis ir panašiai. Tokiu atveju susiformuoja neteisingi lūkesčiai: įsivaizduojama, kad auditas yra geras tik tada, jeigu medžiaga atiduota prokuratūrai, kitoms teisėsaugos institucijoms. Jeigu po audito tokių veiksmų neatliekama, kyla retorinis klausimas – ką jūs apskritai veikiate?

Nežinau, galbūt kas nors ilgisi tų laikų, kai tvyrojo inspektoriaus atėjimo baimė, gal kam nors darė įspūdį ir teikė pasitenkinimą kvotos funkcijų vykdymas. Tačiau šiandien įstatyme nėra nė vienos funkcijos, kuria mums būtų pavesta ką nors kontroliuoti. Mes įpareigoti atlikti auditus, vertinti, bendradarbiauti.

– Kokia audito nauda – be prokuratūros,  tardytojų, teisėjų?

– Mūsų institucijos darbo patirtis parodė, kad didelė dalis auditų metu pastebėtos ir teisėsaugos institucijoms perduotos medžiagos kur nors įstringa: arba dėl procedūrinių dalykų, arba dėl kitų priežasčių. Pavyzdžiui, 2013 m. penkis kartus kreipėmės į Generalinę prokuratūrą dėl viešojo intereso gynimo, dviem atvejais atsisakyta taikyti gynimo priemones, dėl vieno atvejo žinių visai nėra. 2014 m. kreiptasi tris kartus, daugiausia dėl neteisėtai iš užimamų pareigų atleistų asmenų ir valstybės biudžetui padarytos žalos. Visais atvejais taikyti viešojo intereso gynimo priemones atsisakyta. Taigi auditoriaus pastangos baigiasi niekuo, o visas nagrinėjimo procesas valstybei kainavo. Manau, kad įvertinus skaičius sumos būtų įspūdingos. Vadinasi, kažkas mūsų teisės aktų sistemoje negerai.

Matydami tą neefektyvų procedūrų smagratį kreipėmės į Seimo Audito komitetą, aprašėme tipinius pavyzdžius, kada mūsų pastebėjimai įstringa tarpinstitucinėje erdvėje. Po mūsų iniciatyvos Vyriausybės lygiu buvo sudaryta darbo grupė, kurią sudarė institucijų ekspertai ir akademinio sektoriaus atstovai. Ši grupė analizavo situaciją ir pateikė įvairių siūlymų, kaip tobulinti teisės aktus, kad reikalai keistųsi.

Turime suprasti, kad teisėsaugos ir audito institucijų darbo, įrodymų rinkimo ir dokumentavimo principai iš esmės skiriasi. Mes pasitikime teisėsaugos institucijų darbu. O auditas yra universalus dalykas. Pavyzdžiui, privačiame sektoriuje įmonės savininkas užsisako audito paslaugą. Tai gali būti finansinių ataskaitų tikrinimas, gali būti inventorizacija, gali būti konsultacijos veiklos tobulinimo atžvilgiu. Taigi auditorius ateina pas savininką ir sako: „Kad šitą užduotį atlikčiau, darysime tokius dalykus, jūs gausite štai tokio turinio ataskaitas.“ Auditorius atneša ataskaitą, savininkas ją atsiverčia, ten parašyta: „Jūsų sandėlyje nustatytas prekių trūkumas, jūsų vyriausiasis finansininkas sumaišė apskaitos formas ir jūs neteisingai mokate mokesčius, jūsų laukia baudos, finansinių ataskaitų analizė rodo, kad įsipareigojimai viršija turimą turtą, dideli nerealizuotų prekių kiekiai gana ilgą laiką stovi sandėliuose, todėl kyla rizika dėl įmonės veiklos tęstinumo.“ Ką daro savininkas? Tikėtina, kad kartu su savo komanda imasi ryžtingų veiksmų.

Valstybėje, viešajame sektoriuje turėtų būti lygiai taip pat. Yra valstybės auditoriai, kurie teikia ataskaitas Seimui, Vyriausybei, ministerijoms. Auditorių pastebėjimai ir rekomendacijos turėtų žadinti norą imtis aktyvių veiksmų.

– Ar gali valstybės auditoriai padėti įveikti vešančią biurokratiją?

– 2007–2013 m. kartu su ES struktūrinės paramos pinigais iš ES institucijų Lietuvą pasiekė ir penki esminiai dokumentai, kurie vienaip ar kitaip kažką reglamentavo arba kėlė reikalavimus, kad atitinkamai būtų pakoreguota, papildyta nacionalinė teisė. Mūsų šalyje tie penki teisės aktai virto daugiau nei septyniais tūkstančiais įvairių nacionalinių teisės aktų. Galiu labai nuoširdžiai pasakyti, kad ir mūsų institucija – Valstybės kontrolė – turi prisiimti dalį kaltės dėl biurokratijos masto didėjimo Lietuvoje.

Kodėl ir kaip tai įvyksta? Kaip jau kalbėjome, daugelis turi interesą, kad auditorius galiausiai tik nukreiptų medžiagą į teisėsaugos institucijas. Kur kas rečiau norima matyti auditorių, kuris padeda kurti pridėtinę vertę ar tobulesnę organizaciją. Valstybės auditoriai turėtų būti ne tik pagiriami už pastebėtus teisės aktų pažeidimus, bet ir skatinami padėti patarimu, kaip geriau daryti.

Taip, iš tikrųjų mūsų institucija ilgą laiką daug dėmesio skyrė finansinio teisėtumo patikrinimams.

Mūsų institucija ilgą laiką daug dėmesio skyrė finansinio teisėtumo patikrinimams.

Kas tada vyksta? Pavyzdžiui, audito metu duodame pastabų dėl teisės aktų nesilaikymo. Audituotose institucijose į jas reaguojama: kuriami papildomi teisės aktai, papildomos taisyklės, papildomos tvarkos, papildomi reglamentai, kurie turėtų užkardyti ir sutrukdyti pasikartoti tam tikroms neteisėtoms veikoms. Taip nekuriama pridėtinė vertė realioje veikloje. Kol kuriami tie papildomi teisės aktai, praktikoje dažniausiai veikiama pagal seną schemą. Kai vienos pažeidimų durelės užveriamos, kas nors atranda naujas. Vėl kuriami nauji teisės aktai, vėl kažkas turi juos įgyvendinti, vėl kažkas turi tikrinti. Ir taip biurokratija tarpsta – gyvenimas net verda susirašinėjant.

Ką turėtume daryti kitaip? Dabartinis mūsų institucijos turimas planas – tai darbas tik pagal svarbiausias rizikas, tik pagal prioritetus. Karyboje naudojamas toks būdas – priešo jėgų išsklaidymas: taip sakant, išdraskysime tavo kariuomenę ir pažiūrėsime, ką tu gali. Lietuvoje gausu ne tik krepšinio trenerių, bet ir galinčiųjų kelti kokio nors patikrinimo klausimą. Deja, iš tikrųjų mus supa daugybė negerovių, todėl kiekvienas reikalauja: nueik ten, patikrink, o dabar nueik ten ir patikrink. Kol mes dabar kalbamės, pasirašoma šimtai įsakymų ir sutarčių, tūkstančiai tarnautojų atlieka arba neatlieka savo pareigų, pasirašo įvairiausius dokumentus. Gal visa tai reikėtų patikrinti? Jeigu mes savo auditorių pajėgas išskaidysime kad ir tikroms, tačiau smulkioms negerovėms, taip niekada ir neprisikasime prie to židinio, tos tikrosios priežasties, iš kurios viskas kyla, kurioje slypi atsakymas, kodėl mums taip nesiseka spręsti bendrų klausimų, kodėl taip nesiseka tvarkytis su bendrais pinigais.

Ten, kur negerovės jau žinomos, turi veikti institucijų vadovai ir jiems atsakingos vidaus kontrolės sistemos. Mums, auditoriams, būtina eiti ne ten, kur jau viskas ir taip aišku arba kur kas nors garsiau rėkia, o ten, kur kiti dar nesusivokė nueiti. Ten reikia atlikti rizikos analizę, išmąstyti, ką daryti. Gal įvairūs garsiai kalbantys patarėjai kaip tik nori nukreipti mūsų dėmesį nuo svarbesnių ir prioritetinių dalykų?

– Gal tai nėra karinė paslaptis, apie kokius prioritetus kalbama?

– Praėjusių metų pabaigoje Seimui pristatėme naujos koncepcijos audito programą. Pradėjome daryti ne atskirų ministerijų auditus, o ir horizontalius sisteminius auditus: pasirenkama tema ir visos institucijos vienu metu pagal tą temą patikrinamos. Jau dabar yra atlikta keletas auditų, kurie horizontaliai persmelkia visas institucijas. Tai duoda neįtikėtinų rezultatų. Pavyzdžiui, Valstybės investicijų programa. Visi asignavimų valdytojai – ministerijos – turi kokią nors išteklių dalį, dirba pagal vidinius prioritetus. Tvarkosi taip, kaip jiems gerai atrodo. Tai nereiškia, kad yra gerai valstybės mastu. Vėliau, kai nėra koordinavimo ir bendrų prioritetų, kriterijų, dėl bendros nesėkmės labai lengva vieniems kitus kaltinti.

Dabar truputį apie tai, kokios buvo mūsų klaidos, kai dirbome išblaškę pajėgas. Anksčiau mūsų padaliniai buvo pasiskirstę pagal konkrečias temas. Atlikdavo savo auditus konkrečiose srityse, pavyzdžiui, žemės ūkio, sveikatos apsaugos, krašto apsaugos. Atlikdavo konkrečios srities rizikos analizę – kokių yra blogybių, rizikingų veiklų, kurias reikėtų patik-rinti. Kiek turėdavome auditorių atitinkamos srities padalinyje, tiek ir siųsdavome dirbti pagal tas temas konkrečioje srityje. Pernai įvedėme horizontalius kriterijus: visos tikrinimo idėjos tam tikrose srityse turėjo atitikti pagrindinius kriterijus visos valstybės mastu. Pavyzdžiui, koks yra ryšys su valstybės tarptautiniais įsipareigojimais, su Lietuvos pažangos strategija, ar yra ryšys su konkrečiais rodikliais, kurie šalies mastu turi būti pasiekti.

Taip vertinant dalis temų tiesiog atkrinta, nes valstybės mastu paaiškėja esant ir rizikingesnių dalykų. Tarkime, kokia nors tema atrodo labai svarbi žvelgiant vien į žemės ūkį, tačiau kompleksiškai įvertinus energetiką ir finansus bei kitas sritis paaiškėja, kad auditorių pagalbos trūks plyš reikia kitur.

Kokia nors tema gali atrodyti labai svarbi žvelgiant vien į žemės ūkį, tačiau kompleksiškai įvertinus energetiką ir finansus bei kitas sritis paaiškėja, kad auditorių pagalbos trūks plyš reikia kitur.

Valstybės investicijų programos auditas parodė, kad valstybės mastu nėra vieno šeimininko, kuris koordinuotų visus tuos projektus ir už juos prisiimtų galutinę atsakomybę. Tai pavadinta Valstybės investicijų programa, bet suvedus galus paaiškėjo, kad šalyje nėra nė vienos institucijos, kuri turėtų visą ir išsamų tų projektų sąrašą. Atlikę auditą atradome, kad įvairių pradėtų, vykdomų, įvairios stadijos projektų yra tris kartus daugiau, nei skelbta viešai. Jeigu valstybė sugalvotų visa tai įgyvendinti, reikėtų milijonų, o jei nieko nekeisime, tai ir daugiau – milijardų eurų.

Tokia situacija susiklostė todėl, kad keičiasi centrinės valdžios, pareigūnų, savivaldybių norai. Stabdomi ankstesnių valdančiųjų projektai, pradedami nauji. Vėl pasikeitus valdžioms net ir po dešimt metų atgaivinami seni pradėti projektai. Tai, kas, pavyzdžiui, prieš aštuonerius metus galėjo kainuoti kelis šimtus tūkstančių eurų, dabar kainuoja milijonus, nes pabrango medžiagos, reikia atlikti papildomų veiksmų: perplanuoti, kurti naują dokumentaciją ir pan.

Manome, kad valstybės investicijų prog-ramai kosmetinių pakeitimų jau neužtenka. Ministerijos lyg ir pačios nusistato kriterijus, pagal kuriuos konkretūs projektai pakliūva į Valstybės investicijų programą. Tarkime, kriterijai yra, bet į programą įtraukiami projektai su mažesniu balų skaičiumi, negu derėtų. Yra ir tokių, kurie patenka į programą turėdami nulį balų. Yra ministerijų, kurios neturi jokių vertinimo sistemų – tiesiog ima ir daro. Audituoti nulį labai sunku.

Valstybės investicijų programoje daugiau nei pusė projektų yra iki pusės milijono eurų vertės. Tai ir visokiausi dažymo darbai, ir kitokie keisti dalykai, pavyzdžiui, pripučiamos valtys, peryklos, staklės ir pan. Ir visa tai kažkam teko aprašyti ir pagrįsti kaip investicijas. Tarkime, jūs perkate pripučiamą valtį. Kaip reikia sugebėti surašyti pagrindimą, kad ši „investicija“ prisidės prie tvarios Lietuvos ekonomikos plėtros? Deklaruojama, kad taikoma sąnaudų ir naudos analizė, tačiau jei perkama vaizdo kamera – kaip ją pritaikyti? Sąnaudų ir naudos analizė skirta alternatyvoms vertinti, o mes matome tik alternatyvą pirkti ar nepirkti. Ši analizė turėtų būti skirta įvertinti investicijoms, o ne pavieniams pirkiniams.

Man jau nemalonu vardyti tų „investicijų“ įvairovės, tačiau iš dviejų tūkstančių pavadinimų maždaug pusė nėra susiję su jokiomis investicijomis – tai yra tiesiog išlaidos. Ir dar reikėtų pasižiūrėti, ar jos apskritai buvo reikalingos.

Man jau nemalonu vardyti tų „investicijų“ įvairovės, tačiau iš dviejų tūkstančių pavadinimų maždaug pusė nėra susiję su jokiomis investicijomis – tai yra tiesiog išlaidos. Ir dar reikėtų pasižiūrėti, ar jos apskritai buvo reikalingos.

Likusioje programos dalyje irgi galime atrasti pačių keisčiausių dalykų. Tai nemažos vertės projektai, pavyzdžiui, daugiafunkciai centrai (arenos, baseinai ir kt.), kurie iškils kas keli kilometrai. Žinome, kad nuo 2020 m. imsime judėti demografinės duobės šlaitu žemyn. Apie 2036-uosius vienam pagyvenusiam žmogui teks ne pusketvirto darbingo žmogaus, o vos du. Kas visa ta infrastruktūra naudosis, kas ją išlaikys?

Beje, didžiausi, plačiausi šaligatviai už ES struktūrinės paramos pinigėlius iš miestelių aikščių veda į kapines. Nepykite, pasakiau ir nuskambėjo tarsi užslėpta potekstė.

Taigi nėra analizės, kodėl vienas projektas svarbesnis už kitą. Viskas vyksta chaotiškai. Kažkas pradedama, kažkas sustabdoma, paskui vėl iš naujo pradedama. Nėra vieno šeimininko, kuris viską tvarkytų tarsi prie vieno pulto.

Mes mėgstame skaičius. Kiek Lietuva skiria investicijoms? – 1,4 mlrd. eurų per metus. Skamba neblogai. Bet visiems tiems dalykams, kuriuos būtų keista vadinti investicijomis, kuriami dokumentai. Milžiniškas biurokratinis aparatas visoje Lietuvoje susirašinėja, diskutuoja, posėdžiauja, tvirtina kokias nors pažymas. Taip biurokratija perauga į aukštesnį lygmenį ir virsta biuropatologija.

Savo institucijos viduje paskelbėme karą vidiniams teisės aktams – jie inventorizuojami, supaprastinami, naikinami nereikalingi.

Tai ta stadija, kai biurokratui mąstyti pradeda trukdyti jo paties sukurtas teisės aktas, kai viešojo sektoriaus institucijos pradeda tarnauti ne žmonėms, o savo pačių egzistencijai pagrįsti. Prie to pridurkime tūkstančius lapų ataskaitų, arti poros tūkstančių kriterijų ir rodiklių, pagal kuriuos vertiname institucijų veiklą. Kadangi nebetarnaujama žmonėms, tai ir nepastebima, kad tikslų pasiekimas matuojamas ne žmonėms aiškiais dalykais, o suorganizuotų susitikimų ar išleistų lankstinukų skaičiumi ir pan. Ar tikslas pasiektas? Valstybės tarnyboje kai kas jau įtikėjo, kad tai yra jų darbo rezultatas: parašyti tam tikrą skaičių orderių, išleisti kažkiek pranešimų spaudai. Ir tai nėra piktybiškumas. Biuropatologija yra baisi organizacijų liga, taip užvaldanti, kad tarnautojai tikrai nebesupranta, kodėl prie jų kabinėjamasi. Horizontalūs auditai atskleidžia būtent tokius dalykus.

Mūsų institucija ne išimtis. Savo institucijos viduje paskelbėme karą vidiniams teisės aktams – jie inventorizuojami, supaprastinami, naikinami nereikalingi.

– Kokie artimiausi aukščiausiosios audito institucijos planai?

– Spalio mėnesį Seimui pateikėme 12 svarbių audito dokumentų: apie programinį biudžetą, valstybės investicijų programą, valstybinės žemės situaciją, apie visus fondus. Ir dabar su nauju politiniu ciklu žiūrime į tai kaip į pokyčių galimybę. Rengiamės susitikti su visais naujais ministrais. Kartu su Audito komitetu ketiname Seime surengti konferenciją, kurioje visiems naujiems parlamentarams išdėstytume savo sisteminių auditų pasiūlymus, jų esmę.

Manau, kad atėjo laikas, kai šioje valstybėje kas nors turi imtis vienyti viešąjį sektorių. Manome, kad 2017 m. mūsų institucija galėtų pradėti vienyti visus savo audito klientus: ministerijas, institucijas, įtraukti verslo žinia-sklaidos atstovų. Būtų surengta viešąjį sektorių jungianti konferencija, kuri taptų reguliari. Kiekvienais metais pristatytume savo matomą rizikos analizę valstybės mastu. Tai būtų puiki proga viename būryje bendrauti, dalytis įžvalgomis. Galėtume į Lietuvą pakviesti kolegų iš kitų šalių, kurie pasidalytų patirtimi. Pavyzdžiui, kaip Austrijoje buvo atliekama biudžeto reforma. Dabar kiekviena institucija – kaip atskiras laivas. Vieni į dešinę, kiti į kairę, kiti dar kur nors, o kai kurių laivai taip ir lieka ant kranto.

Tokia viešajam sektoriui skirta valstybės tvarios plėtros konferencija – mūsų ambicinga idėja, kuri turėtų pridėtinę vertę ir ateities kartoms.

Visą savaitraščio „Veidas“ numerį skaitykite ČIA