Lyra Jakulevičienė

Kovo 17-18 d. Europos viršūnių susitikimas, kuriame tikimasi esminio susitarimo dėl pabėgėlių ir migrantų padėties Europoje, iškelia daugybę klausimų: pasitikėjimo Turkija, naujo požiūrio į prieglobsčio teisę, ir galbūt net grįžimo į 2015 m. pradžios situaciją.

Lyra Jakulevičienė, Mykolo Romerio universiteto profesorė

Viršūnių susitikime – detalės, kurios gali būti esminės

Pirmiausia susitikime planuojama aptarti, kaip bus įgyvendinamas susitarimas tarp ES valstybių ir Turkijos, pasiektas kovo pradžioje. Vienas iš esminių šio susitarimo punktų – migrantų gražinimas iš Graikijos į Turkiją. Nors susitarimas dėl neteisėtai į Europą patekusių migrantų grąžinimo tarp Turkijos ir ES veikia nuo 2014 metų, kol kas jis taikomas tik Turkijos piliečių grąžinimui. Trečiųjų šalių piliečių (sirų, irakiečių ir kitų, kas aktualu ES šalims) grąžinimas galėtų vykti tik nuo 2017 m. spalio. Todėl esminė užduotis – susitarti dėl trečiųjų šalių piliečių, patekusių iš Turkijos į Europą neteisėtai, grąžinimo paankstinimo, t.y. nuo 2016 m. birželio mėnesio.

Tad jau kovo pradžios susitikimo užkulisiuose kalbėta, jog „gerai būtų išsiųsti“ ne tik migrantus, bet ir tuos, kurie prašosi prieglobsčio Europoje.

Bet netgi dėl to sutarus jau šiemet vargu ar migrantų srautas iš Turkijos atslūgtų. Priežastis paprasta – migrantų tarp tokių yra mažuma (Frontex duomenimis, 90 proc. atvykusių į Graikiją praėjusių metų gruodį buvo iš Sirijos, Irako ir Afganistano, – šalių, kurių piliečiams dažniausiai suteikiamas prieglobstis), todėl tai nieko iš esmės nepakeis. Tad jau kovo pradžios susitikimo užkulisiuose kalbėta, jog „gerai būtų išsiųsti“ ne tik migrantus, bet ir tuos, kurie prašosi prieglobsčio Europoje ir kurių yra didžioji dauguma.

Vakar nutekintame būsimo viršūnių susitikimo susitarimo projekte jau konkrečiai minimi ir prieglobsčio prašytojai. Tačiau tą didžiąją daugumą tarp taip vadinamųjų migrantų išsiųsti į tokias valstybes, kaip Turkija ir panašias draudžia tarptautinė ir Europos Sąjungos teisė. Šiuo atveju galimi keli scenarijai.

Kertinis klausimas – kaip išsiųsti prieglobsčio prašytojus į Turkiją nepažeidžiant įsipareigojimų, kuriuos sukūrė ne kas kitas, o pačios valstybės?

Vienas jų – masiškai išsiųsti visus, patekusios iš Turkijos į Graikiją tik kirtusius sieną. Bet taip būtų grubiai pažeista tarptautinė ir ES teisė, kuri numato, jog prieglobsčio prašytojai negali būti išsiųsti ten, kur jiems gresia pavojus ir kur jie negali būti apsaugoti. Be to, tokią „atstūmimo nuo sienų” politiką artimiausiu metu tektų peržiūrėti, jei Europos žmogaus teisių teismas priims Ispanijai nepalankų sprendimą dėl jos veiksmų Ceuta ir Melilla enklavuose (šiuo metu sprendimo laukia dvi bylos). Todėl, vargu, ar valstybės eis šiuo keliu, kuris jau buvo išbandytas ir nepasiteisino (pvz., Europos žmogaus teisių sprendimas prieš Italiją Hirsi Jamaa byloje 2012 metais). Tą patvirtina ir vakar dienos Europos komisijos komunikatas -  išsiuntimas turi neprieštarauti ES ir tarptautinei teisei.

Taigi kertinis klausimas – kaip išsiųsti prieglobsčio prašytojus į Turkiją nepažeidžiant įsipareigojimų, kuriuos sukūrė ne kas kitas, o pačios valstybės? Labiau tikėtina, kad bus bandoma „užglaistyti” neteisėtą išsiuntimą pritaikius tam tikrus teisinius saugiklius ir taip sumažinus pažeidimų riziką. Kokie jie?

Grąžinti prieglobsčio prašytojus į Turkiją bus galima tik apskritai pripažinus Turkiją saugia valstybe.

ES teisė ir Europos žmogaus teisių konvencija reikalauja priimti sprendimą individualiai, išnagrinėjus asmens prašymą, suteikus galimybę apskųsti priimtą sprendimą ir sulaukus teismo sprendimo dėl tokio skundo. Paprastai tai reiškia, kad jei toks išsiuntimas bus vykdomas iš Graikijos, tai pastarosios institucijos turės dirbti daug veiksmingiau ir didesniu apkrovimu nei dabar. Šiuo metu Graikija kartu su Europos organizacijomis yra atsakinga už migrantų registravimą taip vadinamuose „karštuose taškuose“, iš kurių Europos komisijos duomenimis pilnai veikia vos trys (iš planuotų 11-6 Italijoje ir 5 Graikijoje).

Jau dabar skaičiuojama, kad tokios sistemos veikimas kainuotų apie 20 mln. eurų per mėnesį. Taigi tikimybė, kad toks individualus vertinimas prieš išsiuntimą į Turkiją įvyks, mažai tikėtinas dėl grynai praktinių priežasčių. Tačiau net jei Graikijoje būtų iš esmės sustiprinti pajėgumai, prieglobsčio prašymus kaip nepriimtinus galima bus atmesti tik nustačius, kad asmenys atvyko iš vadinamosios „saugios trečiosios valstybės”. Taigi esminis klausimas –  ar Turkija yra tokia?

Graikijai – Turkija saugi, o kitoms narėms – ne?

Grąžinti prieglobsčio prašytojus į Turkiją bus galima tik apskritai pripažinus Turkiją saugia valstybe. Bet valstybių norai čia mažai ką reiškia – reikalavimus „saugioms valstybėms” nurodo ES teisė. Pakeisti šias nuostatas gali būti ne tik politinės valios, bet ir laiko klausimas.

Išvengti ES teisės bus bandoma pakeičiant Graikijos įstatymus, taigi jei pažeidimai įvyks – atsakys Graikija, o ne ES.

Pagrindinė kliūtis, trukdanti pripažinti Turkiją vadinamąja saugia trečiąja valstybe – ši valstybė netaiko tarptautinės teisės (1951 m. konvencijos dėl pabėgėlių statuso) pabėgėliams iš kitų nei Europa regionų. Todėl sirai, irakiečiai ir afganai – didžioji Europos migracijos srauto dalis – negali gauti pabėgėlio statuso Turkijoje. Nebent Turkija būtų pripažinta pirma prieglobsčio valstybe nusprendus, kad šiuo metu sirams ir kitiems neeuropietiškiems pabėgėliams teikiama apsauga yra pakankama. Bet tam ES teisės aktai reikalauja nustatyti, kad nepažeidžiamas asmens negrąžinimo principas ir būtų galimybė pasinaudoti prieglobsčio procedūra, tačiau panašu, jog Turkija nesiruošia keisti savo pozicijos ir teisinės situacijos dėl geografinių apribojimų.

Turkijoje sirams nuo 2014 m. suteikiama laikina apsauga, o nuo šių metų sausio atvertos galimybės patekti į darbo rinką, tačiau jie negali pasinaudoti prieglobsčio procedūra ir apsauga pagal tarptautinę teisę. Turkija vis dar yra baudžiama Strasbūro teismo už elgesį su prieglobsčio prašytojais (paskutinis Turkijai nepalankus SA sprendimas buvo priimtas vos 2015 m. gruodį). Išvengti ES teisės bus bandoma pakeičiant Graikijos įstatymus, taigi jei pažeidimai įvyks – atsakys Graikija, o ne ES.

„Galva už galvą” schemos pagrindas – viltys be realių įsipareigojimų?

Kovo pradžios susitarime nuskambėjo tarsi viešųjų ryšių agentūros suformuluotas šūkis „Už kiekvieną į Turkiją grąžintą sirą, vienas siras bus perkeltas į ES (1:1)“. Skamba tikrai gražiai, bet ar tam yra realus pagrindas?

Pirmiausia – praktiniai sumetimai. Perkėlimo procedūrą Turkijoje daugelį metų vykdo Jungtinių Tautų vyriausiasis pabėgėlių komisaras. Įtemptomis sąlygomis, bendradarbiaujant su geranoriškomis valstybėmis, per metus perkeliami vos keli tūkstančiai asmenų (apie 9 tūkst. asmenų 2014 m.). Kaip šias galimybes padidinti 10 ir daugiau kartų?

Naujoji schema kol kas remiasi tik Komisijos viltimi, kad sumažėjus srautui iš Turkijos į ES, daugelis ES šalių sutiks dalyvauti tokioje savanoriškoje akcijoje.

Turbūt realiau tikėtis, kad didžioji dalis visgi liks Turkijoje, bet tuomet ir grąžinamų skaičiai bus mažesni nei mes įsivaizduojame. Antra vertus – šiuo metu nėra jokio teisinio pagrindo reikalauti, kad ES šalys tokį perkėlimą iš Turkijos vykdytų. Pabėgėlių kvotų sistema galioja tik perkėlimams ES viduje. O naujoji schema kol kas remiasi tik Komisijos viltimi, kad sumažėjus srautui iš Turkijos į ES, daugelis ES šalių sutiks dalyvauti tokioje savanoriškoje akcijoje. Kiek naivu – gal priešingai – ES valstybės tiesiog pasijus nusimetusios naštą ir noras įsipareigoti išvis neatsiras?

Kvotų sistemos ateitis: gal Atėnai mus išgelbės?

Visgi Turkija kol kas pristatoma tik kaip laikinas sprendimas. Susijęs klausimas – 2015 m. rugsėjį įvesta precedento neturinti prieglobsčio prašytojų perkėlimo kvotų sistema. Ji nukrypsta nuo galiojančio Dublino reglamento, kuris skirtas paskirstyti atsakomybę tarp valstybių narių už prieglobsčio prašymų nagrinėjimą. Dublino sistema nebeveikė, nes visa atsakomybė teko Graikijai ir Italijai – šalims, kurios nepajėgios priimti didelių srautų.

Kvotos, įvestos kaip laikina nepaprastosios padėties priemonė, panašu, Europos Komisijos dėka gali tapti nuolatinėmis.

Kvotos įvestos kaip laikina priemonė, kokia jų ateitis? Jau šiuo metu akivaizdu, jog kvotų schema stringa. Pilnu pajėgumu neveikia centrai Graikijoje ir Italijoje, turintys suregistruoti visus perkeliamus asmenis, o valstybės skiria nepakankamai vietų perkėlimui. Be to, dvi bylos, kurias pateikė ES Teisingumo teismui Vengrija ir Slovakija dėl pabėgėlių kvotų (beje, sėkmė joms nėra prognozuojama) gali dar labiau suskaldyti valstybes, nes, tikėtina, įteisins priimtus ES sprendimus.

Tačiau kvotos, įvestos kaip laikina nepaprastosios padėties priemonė, panašu, Europos Komisijos dėka gali tapti nuolatinėmis. Ji siūlo keisti šiuo metu galiojančias taisykles ir nustatyti principą „atsakinga ta valstybė, su kuria prieglobsčio prašytoją sieja glaudžiausias ryšys“, o tie, kurie „ryšių ES neturi“, paskirstomi pagal kvotų sistemą. Kiek realu kvotoms tapti nuolatinėmis?

Šiuo metu akivaizdu, kad grįžti prie ankstesnės Dublino sistemos (kai atsakingomis už didžiąją dalį prašymų yra geografiškai nepalankioje vietoje esančios valstybės) nebepavyks, nes tai reikštų grįžimą į 2015 metų pradžią, kai Europoje susidarė nepaprastoji padėtis. Be to, šios sistemos efektyvumas buvo abejotinas ir dėl to, kad atsakomybės „stumdymas“ galėdavo užtrukti iki 11 mėnesių ir ilgiau, o tik po to sprendžiama, ar tokiam asmeniui reikia suteikti prieglobstį.

Todėl šiuo metu Europos Komisija siūlo esminius sistemos pakeitimus. Simboliška, bet keičiamas Dublino reglamentas turbūt įgaus Atėnų reglamento pavadinimą, tarsi sprendimas glūdėtų ten, kur viskas ir prasidėjo (Vokietijos kanclerę kaltinantys europiečiai jau pamiršo, kad prieš kurį laiką būtent Graikija ir Italija tapo migrantų rėčiu).

Ar siūlomi pokyčiai turi šansą pajudinti problemos sprendimą iš esmės? Jei tikėti, kad sistema šiuo metu neveikia, nes ji grindžiama prievarta ir neatsižvelgia nei į objektyvią valstybių situaciją, nė į prieglobsčio prašytojų pageidavimą, naujoji sistema turės perspektyvų.

Iš esmės ji grindžiama dviem kertiniais poliais: pirma, prieglobsčio prašytojai paskirstomi pagal objektyvius kriterijus, kitaip tariant žiūrima, su kuria valstybe šis asmuo labiausiai susijęs (turi šeimą, darbo pasiūlymą, moka kalbą, ir pan.). Tokiu atveju prieglobsčio prašytojas turėtų būti pats suinteresuotas kreiptis kuo greičiau dėl prieglobsčio, deklaruoti savo  „ryšius“ su konkrečia valstybe, kad atsakinga būtų pasirinkta toji, su kuria šis asmuo labiausiai susijęs.

Integracine prasme siūloma sistema Lietuvai gali būti naudinga, nes iš kitų šalių pas mus atvyktų tik tie, kurie turi giminystės ar kitų ryšių Lietuvoje.

Antra vertus, įvedus nuolatinę kvotų sistemą tos valstybės, kurios gaus mažiausiai tokių asmenų pagal objektyvius kriterijus, bus priverstos proporcingai išsidalinti likusiuosius. Numatyti ir saugikliai – jei viena valstybė suteiks prieglobstį, bet asmuo gaus realų darbo pasiūlymą kitoje, jis galės išvykti ir taip užsitikrinti pragyvenimą, o ne gyventi iš integracinės paramos. Skatinant ekonominį aktyvumą siekiama išvengti integracijos problemų valstybėse, nes neintegruotas asmuo tampa problema ne tik konkrečiai valstybei, bet ir visai ES. Taip pat jau dabar keliamas klausimas aukščiausiu ES lygiu, kam švaistyti ES paramą integracijai šalyse, kuriose integracija be ryšių su valstybe, socialinio tinklo yra komplikuota.

Ką tai duos Lietuvai? Integracine prasme siūloma sistema Lietuvai gali būti naudinga, nes iš kitų šalių pas mus atvyktų tik tie, kurie turi giminystės ar kitų ryšių Lietuvoje. Tokiems asmenims neabejotinai bus lengviau integruotis. Kita vertus – kaip ir kitoms ES šalims šis principas įteisins nuolatinę kvotų sistemą, todėl jei pas mus bus mažai tokių, kurie turi vienokių ar kitokių ryšių su Lietuva, gausime visus, kurie neturi ryšio su jokia ES valstybe. O jų integracijos procesas gali būti sudėtingesnis.

Gal realesnis solidarumas būtų finansinio mokesčio įvedimas, kurį į ES biudžetą susimokėtų šalys, neturinčios integracijos perspektyvų pabėgėliams?

Ar nauja sistema bus priimta? Nuomonių bus įvairių. Nereikėtų pamiršti ir senos geros taisyklės, kad „judinti pinigus yra paprasčiau nei judinti žmones“. Dabartinė sistema priverstinai „judina“ vos 8 tūkst. tokių asmenų per metus ir jie neturi teisės rinktis, todėl dažnai neužsibūna ten, kur objektyviai integracija menkai tikėtina. Kvotų sistema yra priverstinė ir šalims, ir prieglobsčio prašytojams (jie nenori vykti į Lietuvą). Kaip priverstinai perkelti ne 16 tūkst., bet 160 tūkst. asmenų per dvejus metus, išliks didžiuliu iššūkiu visai Europai ir šia prasme, relokacija neturi ateities. Gal realesnis solidarumas būtų finansinio mokesčio įvedimas, kurį į ES biudžetą susimokėtų šalys, neturinčios integracijos perspektyvų pabėgėliams?

Kokios kitos grėsmės ir išeitys? Kovo 7 d. susitarimuose su Turkija užsiminta ir apie padėties gerinimą Sirijos kaimyninėse valstybėse. Ši užuomina džiugina, bet tai dar tik užuomazgos valstybių dialoguose. Šių metų sausį Turkijos įvestos vizos Sirijos piliečiams, atvykstantiems oro bei jūros transportu, bei kiti įvažiavimo į Turkiją apribojimai neabejotinai sukels „įstrigusių“ žmonių įtampą regione. Jei destabilizacija regione didėtų, panašu, tai galėtų sukelti didesnį pavojų nei visų Sirijos pabėgėlių atvykimas į Europos Sąjungą. Užtenka pažiūrėti , kas vyksta Libijoje, Irake ar panašiose „žlugusiose valstybėse”. Kone 50 procentų Europos Sąjungos sienų ribojasi su valstybėmis, kuriose vyksta konfliktai ar kiti neramumai. Gal verta pradėti ieškoti realių sprendimų ten?